Doelen en middelen: een Policy Governance-casus

Onlangs was Catalpa, een grote kinderopvangorganisatie, in het nieuws. Het succes van deze organisatie heeft investeerdersgeld gelokt, maar met het ‘instappen’ van de investeringsmaatschappij is voor de ouders de kwaliteit van de zorg juist verminderd. Deze casus is voor mij een goed voorbeeld om te zien hoe je de begrippen eigenaren, doelen en middelen uit elkaar moet houden. Ik heb al vaker geblogd over het Policy Governance®-model van John Carver. Dat vind ik hier ook weer een prima denkraam om de problematiek te begrijpen.

Eigenaren

Een eerste uitgangspunt van Policy Governance is dat besturen niet ‘management één niveau hoger’ is, maar ‘eigenaarschap één niveau lager’. Dat betekent dat goed bestuur altijd te maken heeft met de vraag namens welke eigenaren een organisatie bestuurd wordt. In een profit-organisatie is dat helder: daar heb je financiële eigenaren. Die sturen op rendement op hun investeringen. De doelen van de organisatie zijn daar primair financiële doelen. Anders bestond de organisatie namelijk niet. En de kans is groot dat als de eigenaren op langere termijn geen rendement meer van hun bedrijf verwachten, dat ze het dan verkopen.
Maar het is toch van belang wát dat bedrijf produceert, en hoe? People, planet, en dan pas profit toch? Dat is wel zo, maar toch is dat ondergeschikt aan de rendementskwestie. Kijk maar naar bedrijven als IBM, DSM, maar ook Apple. Welke producten zij produceerden en hoe, is in de loop van hun bestaan veranderd. Ze zijn wel winst blijven maken. Dus dat wat zij produceerden is voor de eigenaren een middel om het doel (meer rendement) te bereiken.
In een non-profit organisatie ligt dat precies andersom. Rendement is daar niet het belangrijkst (vandaar de naam non-profit). Wel wát ze weten te bereiken, voor wie, en op welke manier. Voorbeelden zijn goede doelen als Warchild, Milieudefensie, maar ook scholen en kinderopvangorganisaties.

Kinderopvang als maatschappelijke organisatie

Terug naar Catalpa. Als je dit beschouwt als commercieel bedrijf, is er in de huidige situatie niets aan de hand. De investeerder verwacht rendement, en krijgt dat ook. Het middel is kinderopvang, die uiteraard aan wettelijke kaders moet voldoen. Dat doet het ook, dus zo ver is er niets aan de hand. Toch zijn ouders en overheid ontevreden en voelen zich aan Catalpa overgeleverd. Hoe kan dat nou?

Wat zich hier voordoet, is dat kinderdagverblijven feitelijk maatschappelijke organisaties zijn. Hun belangrijkste ‘product’ is niet ‘uren opvang voor kinderen’, maar dat zijn ongrijpbare zaken als geborgenheid, ondersteuning bij ontwikkeling en vertrouwen bij ouders dat je kind in goede handen kunt achterlaten, zodat je zelf kunt gaan werken. Dat zijn lastige producten, die je niet in de winkel kunt kopen. Concurrentie werkt matig, want de voornaamste criteria voor kwaliteit zijn nabijheid, continuïteit en vertrouwen. Ouders lopen dus niet zomaar naar een ander. Sterker: ouders verzorgen, door te blijven, een belangrijk aspect van de kwaliteit van de productie. Voor eerlijke commerciële productie is aan belangrijke voorwaarden niet voldaan.

Als je ervan uitgaat dat een kinderdagverblijf een maatschappelijke organisatie is, dan is, volgens Policy Governance, de belangrijkste verantwoording die het bestuur ervan zou moeten afleggen, niet die naar de financiële eigenaren, maar naar de morele eigenaren. De morele eigenaren van een kinderdagverblijf zijn de maatschappij, meer specifiek ouders en overheid, die een bepaald belang hebben bij goede kinderopvang. Zij investeren dus ook in die kinderopvang. De overheid door financieel te steunen, ouders met persoonlijke betrokkenheid bij de groep, de leidsters en het wel en wee op de groep. Volgens de lijnen van Policy Governance volgt hieruit, dat zij als eigenaren dan ook bepalen wat het doel zou moeten zijn. En dat is dan uiteraard niet het verdienen van zoveel mogelijk geld, maar ervoor zorgen dat ouders met een gerust hart kunnen gaan werken.

Kaders en criteria

Het bestuur van Catalpa is daarom goed beschouwd vooral verantwoording verschuldigd aan die overheid en ouders. Die verantwoording gaat over het kerndoel: de mate waarin ouders met een gerust hart kunnen gaan werken. Het probleem ontstaat dat deze verantwoording in de huidige situatie niet aan de orde is. Het bestuur heeft alleen met de investeerder als eigenaar te maken, en niet met de overheid. Die stelt alleen minimale kwaliteitscriteria vast, en zolang daar aan voldaan wordt, heeft de overheid niets meer in te brengen. De ‘gerustheid’ waarmee ouders gaan werken (voor hun het belangrijkste dat kinderopvang hen levert) is nergens een criterium, noch in kwaliteiscriteria, noch in resultaatsindicatoren.

De overheid wil nu de positie van ouders versterken. Maar dat zal niet werken, zolang kinderopvang gezien wordt als een commerciële onderneming, waar financieel rendement het kerndoel is. Dan kan de overheid alleen sturen op kaders. En als de overheid alleen maar de algemene kwaliteitscriteria kan aanscherpen, brengt ze zichzelf in de problemen als er goede crèches zijn, waar ouders over tevreden zijn, die niet te duur zijn, maar toch niet aan de eisen voldoen, bijvoorbeeld als de crèche door de ouders zelf gerund wordt.

Als je kinderopvang (maar ook gezondheidszorg en onderwijs) beschouwt als maatschappelijke, non-profit organisaties, kun je wel het goede gesprek voeren. Niet over financieel rendement binnen kwaliteitsindicatoren als kader; maar over maatschappelijk rendement met financiële indicatoren als kader. Dan is ‘goede kinderopvang’ werkelijk het doel, en geld alleen een middel om dat te bereiken. Goede kinderopvang is dan nog niet gegarandeerd, maar je zet de belangrijkste belanghebbenden wel op de sterkste posities om die te blijven bewaken.

De termen doelen, middelen, en kaders gebruik ik hier overigens vrij losjes. In Policy Governance gebruiken we daar heel specifieke terminologie voor: beoogde resultaten voor doelen en grenzen aan de handelingsruimte voor kaders die de middelenkeuze bepalen. Daarover een andere keer meer.

         

Een gedachte over “Doelen en middelen: een Policy Governance-casus

Geef een reactie

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.