Rolbesef en het verschil tussen bestuur en toezicht

Een van mijn favoriete citaten over governance is van John Carver: ‘Governance is not management one step up, but ownership one step down.’ Het vat–niet toevallig–in een zin precies de kern van Policy Governance: het gaat om denken vanuit verantwoording naar ‘eigenaren’ ofwel de maatschappelijke omgeving. Dit lijkt voor de hand te liggen, maar dat is het gek genoeg toch niet.
Op dit moment is er bijvoorbeeld een voorbereidend proces bezig, om te komen tot een wereldwijde ISO-standaard voor governance. Dat lijkt aan de ene kant een a-b-c’tje. Er zijn al zoveel corporate governance-codes, en al zoveel management-standaarden, een kwestie van de zaken aan elkaar koppelen, en je bent er.

Maar dat is dus niet zo. Sinds enige maanden heb ik contact met Dick Hortensius, de afgevaardigde voor Nederland in de voorbereidende commissie voor de nieuwe standaard, en uit wat hij me vertelde, maakte ik op dat er nog veel verwarring is over het onderscheid tussen ‘governance’ en ‘management’.
In de praktijk blijkt namelijk, dat veel ‘governance’-denken ook over management gaat (te weten: de inrichting en aansturing van de organisatie), en veel ‘management’-denken ook bestuurlijke rollen betreft (met name de verantwoording naar ‘stakeholders’).
Een reden voor deze verwarring kan zijn, dat in de dagelijkse praktijk de rollen en functies onherroepelijk door elkaar lopen.
Dit dilemma is in een iets andere vorm in het onderwijs (en ook daarbuiten) herkenbaar als de vraag naar het onderscheid tussen bestuur en toezicht.

Bestuurders en toezichthouders als team

Met de wet Goed onderwijs, goed bestuur van 2010 heeft de wetgever gepoogd deze twee rollen duidelijker uit elkaar te houden, door de verplichting in te stellen de toezichthoudende en de uitvoerende functie van het bestuur expliciet van elkaar te scheiden. Dat heeft ertoe geleid, dat de overgrote meerderheid van onderwijsbesturen inmiddels uit een raad van toezicht en een college van bestuur bestaat.
Maar in de praktijk praten de toezichthouders nog steeds mee met de bestuurder over de uitvoering. Dat wordt dan wel de rol van ‘adviseur’ of ‘sparringpartner’ genoemd. En uitvoerend bestuurders hebben nog steeds een belangrijke rol in het contact met, en verantwoording naar de maatschappelijke omgeving. Is dat nu erg? Heeft de wet gefaald? Op zich niet.
Naar mijn mening functioneren toezichthoudend en uitvoerend bestuurders namelijk als team: ze werken zoveel mogelijk samen, vanuit een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. Dat kan ook niet anders. Dat ze feitelijk één geheel zijn, blijkt wel uit de mogelijkheid die de wetgever toestaat om een ‘one tier’-bestuur te zijn; het klassieke bestuur zoals dat tot voor 15 jaar geleden vrijwel overal gebruikelijk was.
Maar als het erop aankomt, moet ieder zijn rol kennen. Dan moet het toezichthoudend bestuur zich richten op de criteria waarmee het beoordeelt of de organisatie op lange termijn in staat is de waarden van de directe maatschappelijke omgeving (wat in Policy Governance-termen ‘morele eigenaren’ heet) om te zetten in tastbare resultaten. En het uitvoerend bestuur is dan verantwoordelijk om bij die criteria de initiatieven te nemen, en daarover verantwoording af te leggen. Als deze verantwoordelijkheden niet strikt gescheiden zijn, is onafhankelijke beoordeling door de intern toezichthouder–de kern van de ‘toezicht’-rol–van het beleid van de bestuurder onmogelijk.
Het is precies hier waar het rolbewustzijn van bestuur en toezicht in het onderwijs naar mijn idee nog onvoldoende ontwikkeld is. En daar helpt bovengenoemd citaat bij. De belangrijkste lijn van de intern toezichthouder is met de buitenwereld: het contact met morele eigenaren. Het gaat niet om ‘supermanagement’ maar om ‘gecondenseerd eigenaarschap’.

Improvisatie en onderliggende orde

De grote verdienste van John Carver is, dat hij ingezien heeft, dat deze strenge rolverdeling niet vanzelf uit ‘best practice’ zal voortkomen, juist omdat in de praktijk de rollen onherroepelijk door elkaar lopen. Het is overigens, ook als volgens Policy Governance-principes gewerkt wordt, niet ‘verboden’ (in tegenstelling tot wat wel eens gedacht wordt) om als toezichthouder gesprekken in de organisatie te voeren. Of als uitvoerend bestuurder mee te praten over de criteria voor goed beleid van de organisatie op strategisch niveau. Maar je kunt pas goed improviseren, als je weet wat de onderliggende orde is. De grote diversiteit aan codes en standaarden laat zien, dat er grote behoefte is aan een heldere lijn die een principiële scheiding aanbrengt. Dat is waar Policy Governance-principes helpen: niet om een praktijk dicht te timmeren, maar om de kaders te geven, waarbinnen juist bewegingsvrijheid ontstaat.
In het ISO-proces spreken enkele Policy Governance-deskundigen mee. Al eerder, in 2013, stelde het Britse standaardinstituut BSI een governance-standaard op, mede geïnformeerd door Policy Governance-principes. Hopelijk profiteert ook de nieuwe ISO-standaard van de inzichten van John Carver.
Meer over het ISO-proces in bijgaand artikel van Dick Hortensius.
         

Geef een reactie

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.