Op zoek naar een kader voor goed bestuur en toezicht: de functie van Codes

Onlangs bracht de Monitoringscommissie Goed Onderwijsbestuur VO onder leiding van Geri Bonhof haar rapport uit. Deze commissie was ingesteld in 2016, na het ingaan van de laatste revisie van de Code Goed bestuur VO in 2015. Het rapport van de commissie is bijzonder interessant, omdat het uitkomt, net nu we het schandaal rond de examens van VMBO Maastricht achter de rug hebben. De herziening van de Code gebeurde in 2015 naar aanleiding van eerdere schandalen. Dan zijn twee vragen interessant: waarom heeft die Code zo'n schandaal niet kunnen voorkomen? En hoe gaat een volgende herziening daar meer vertrouwen in geven?

Het rapport viel me in dat licht wat tegen. Volgens mij is het tijd duidelijker taal te spreken, en daar ook daden aan toe te voegen. Dat klinkt wellicht wat scherp, dus laat ik die mening zorgvuldig onderbouwen. Dat doe ik aan de hand van enkele stellingen en aanbevelingen uit het rapport. Ik pak er een paar uit, die me opgevallen zijn. En natuurlijk, het is een illusie te denken dat een Code goed bestuur op zichzelf schandalen kan voorkomen. Maar je verwacht op z'n minst van een Code dat het houvast biedt om na te gaan waar het mis is gegaan. Ook met die blik wil ik naar de voorstellen van de Monitoringscommissie kijken.

Technisch-juridisch?

In de eerste plaats stelt het rapport dat de huidige Code 'technisch-juridisch' van aard is (p. 6). De zachte aspecten (horizontale dialoog, samenwerking, handelen naar normen en waarden) staan weliswaar vermeld in de richtlijnen en lidmaatschapseisen, maar blijken in de praktijk 'lastig te vertalen en zichtbaar te maken'. Daarom dreigt de Code een ‘afvinklijstje' te worden volgens de commissie.
Ik vind dit een opmerkelijke vaststelling. De herziening van de Code in 2015 gebeurde juist omdat de versie van de Code daarvóór (uit 2008) te 'technisch-juridisch' zou zijn. In de inleiding benadrukt de Code dat de zachte aspecten het meest van belang zijn en dat die zich goed beschouwd niet lenen voor een code. Dus het probleem dat de Monitoringscommissie in 2018 vaststelt, was al in 2015 voorzien. De Code uit 2015 beveelt daarom aan, dat besturen hun ‘waartoe' expliciteren, inclusief ‘de normen en waarden die daarbij het uitgangspunt vormen en er gewicht aan toekennen' (p. 7 Code Goed Bestuur VO 2015). Ook zegt de Code dat het vooral van belang is, dat er een collegiale aanspreekcultuur ontwikkeld wordt.

Lidmaatschapseisen

Het staat dus al in de Code, en we wisten het al. De grote vraag voor mij is dan: waarom hebben besturen zo weinig werk gemaakt van het expliciteren van hun waartoe, inclusief de waarden die daar gewicht aan toekennen? En waarom is er tussen besturen zo weinig aanspreekcultuur ontstaan? De Monitoringscommissie stelt vast dat er in drie jaar geen meldingen over naleving van de lidmaatschapseisen zijn binnengekomen, terwijl ook vastgesteld kan worden dat dit niet op orde is. Dit staat overigens pas bij aanbeveling 14, op het eind van het advies, maar ik vind dit eigenlijk het meest belangwekkend.
De VO-raad wilde verbetering van de governance-cultuur zelf oppakken, schreef daarover 4-5 jaar geleden heel behartenswaardige zaken op, met de waarschuwing dat het niet gemakkelijk zou zijn. Als we dan 5 jaar later concluderen dat het inderdaad niet makkelijk is, en dat het niet gelukt is, dan is het volgens mij te gemakkelijk om te zeggen: we passen de Code weer aan en we gaan opnieuw kijken hoe we de handhaving beter kunnen organiseren. Daarvoor zijn de belangen te groot, en is er te veel gebeurd.

Antwoord op ontwikkelingen

Een tweede reden die de commissie aanvoert om de Code te herzien, is dat er veel veranderingen hebben plaatsgevonden. Dat lijkt me een eufemisme. De maatschappelijke druk voor transparant en verantwoord besturen is alleen maar groter geworden. We zien een sterke ontwikkeling (met ups en downs weliswaar) van leraren als beroepsgroep. De druk op de overheid om meer geld vrij te maken voor goed onderwijs neemt toe. Dat leidt tot een toename bij schoolbesturen om hun positie te legitimeren, als zij als onafhankelijke partijen dat geld mogen uitgeven. Niet voor niets wordt er vanuit de Tweede Kamer gepleit om geld maar rechtstreeks aan scholen over te maken.

Extra investeren in #onderwijs wil @D66 altijd. En dat doen we ook en dat blijven we doen. Essentieel is dan wel dat het geld bij leerling en leraar terechtkomt. In de klas dus. Hier👇 leg ik uit hoe we dat beter kunnen doen. #terugnaarschool pic.twitter.com/2sO2QOmH9R— Paul van Meenen (@Paul_van_Meenen) January 17, 2019

Over de haalbaarheid van zo'n idee valt te twisten, maar het is een veeg teken dat hier over gesproken wordt.
Toch vind ik dit een oneigenlijk argument om de Code te herzien. Je mag hopen dat een Code zo sterk is, dat deze besturen juist in staat stelt veranderingen te voorzien, en zich daar op voor te bereiden. Als een Code na vier jaar alweer veranderd moet worden, omdat er ontwikkelingen zijn geweest, die niet heel verrassend in het verlengde liggen van de ontwikkelingen in de jaren daarvoor, dan klopt of de Code niet, of je moet je vraagtekens zetten bij de houdbaarheid van de nieuwe aanbevelingen.

Expliciete doelstellingen en indicatoren

Er valt nog meer over te zeggen, maar ik wil het stuk niet nog langer maken. Waar het mij om gaat: de Code hoeft volgens mij niet veranderd te worden. Het staat er allemaal al in. Besturen moeten werk maken om er echt iets mee te doen. In de Code staat bijvoorbeeld "Het interne toezicht hanteert een toezichtkader met expliciete doelstellingen en indicatoren voor het eigen toezicht”. Dat is toch duidelijk genoeg? Het is me een raadsel waarom besturen ervoor kiezen om zonder toezichtkader te werken. En zelfs niet toe te lichten waarom er zonder toezichtkader gewerkt wordt (als je de ‘pas toe of leg uit'-regel zou willen volgen).

Maastricht als casus

Even naar de casus ‘Maastricht'. Op de website van LVO, het bestuur waar VMBO Maastricht onder valt, ontbreekt zo'n toezichtkader. Wel staat er een reglement. Waarin staat opgenomen dat de raad van toezicht een toezichtkader hanteert “met expliciete doelstellingen en indicatoren voor het toezicht.” Keurig volgens de Code. Dat toezichtkader staat helaas niet op de website. Ik vermoed dat het er ook niet is. Dat deze zin alleen maar in het reglement staat, omdat het ook zo in de Code staat.
Een analyse van wat er mis gaat in deze casus zou voor mij dan op zijn minst moeten ingaan op hoe het kan dat een raad van toezicht van zo'n grote instelling, met daarin zeer weldenkende en ervaren dames en heren, zulke loze kreten voor hun rekening nemen. Het kan zijn, dat goed bestuur en toezicht ze feitelijk niet interesseert, maar daar ga ik niet van uit.
Waarschijnlijker is, dat ze geen coherente visie op goed bestuur en toezicht hebben. En daardoor geen structurele, gerichte werkwijze hebben. Noch voor het toezicht op het bestuur zelf, noch voor het evalueren van de eigen werkwijze. En dat valt de raad van toezicht van LVO niet te verwijten, niet de oude en niet de nieuwe. Want de overgrote meerderheid van de besturen schiet te kort in het expliciteren van hun visie op goed bestuur en toezicht.

Werk aan de winkel

Dus volgens mij is dat de crux. Niet nog meer codes, ook niet minder. Niet weer wijzigen. Maar handhaven. Het kan wel, om je ‘waartoe' te beschrijven, inclusief de waarden die daarbij horen. En een visie op toezicht, en die consequent uit te voeren. Er zijn systemen waarmee je dat vorm kunt geven. Er zijn besturen die het doen. Het vraagt wel werk, systematisch en consequent. 
Ik snap ook ergens wel dat andere (de meeste) besturen en raden van toezicht dat (nog) niet willen. Het is veel werk. Je moet je ergens op vastleggen, dat willen veel toezichthouders niet. Je kunt aangesproken worden op wat er volgens jezelf nog niet in orde is, dat is niet fijn. Veel toezichthouders waren of zijn zelf bestuurder en werken op basis van hun ervaring. Ze hebben zelf ook nooit een expliciet toezichtskader gemaakt, dus waarom zou dat nu wel moeten?
Nou, omdat de maatschappij veranderd is. Er wordt meer gevraagd van maatschappelijke organisaties, de verwachtingen zijn hoger geworden en de tolerantie ten opzichte van zaken die mislopen, is lager. In veel andere sectoren wordt ook gewerkt met heldere visies op leren, organiseren en verbeteren. Kijk naar het prachtige missiewerk dat Stichting Leerkracht doet om bestuurders en leidinggevenden uit het onderwijs daarmee kennis te laten maken.
Maar vooral: omdat het tot verbetering leidt, tot meer ruimte voor professionals, een aantrekkelijker beroep, en onderwijs dat recht doet aan de diversiteit in behoeften van alle leerlingen.

Hoe dan ook. Werk aan de winkel. Pak de Code erbij en ga eens na wat het voor je betekent. Niet naar de letter, maar naar de geest. Expliciteer die toezichtsvisie. Stel die inhoudelijke ijkpunten vast. Maak die openbaar. Besturen zouden aan elkaar moeten vragen: wat is je visie op bestuur en toezicht? En hoe geef je die in de dagelijkse praktijk vorm? Hoe leg je de verbinding tussen die bestuursvisie en de visie op leren en organiseren in de school? En dan elkaar aanspreken op het antwoord, zelfs als dat pijnlijk is. Juist als dat pijnlijk is. ‘Beschamen boven een glas bier' noemde (toen nog) Marjolein Februari dat ooit.

Epiloog: op zoek naar een kader voor goed bestuur

Inmiddels hou ik me zo'n 20 jaar bezig met leidinggeven en bestuur in het onderwijs, waarvan zo'n 10 jaar specifiek met de verhouding bestuur en intern toezicht. Wat me in al die jaren blijft opvallen (en af en toe verbijstert) is het gebrek aan behoefte bij vele partijen aan een stevig, fundamenteel kader voor goed bestuur in het onderwijs. Waarom vinden we het zo moeilijk uit te gaan van een coherente visie op bestuur en toezicht? 
Ik interviewde onlangs Helma van der Hoorn, die een bestuursvisie heeft die ze probeert congruent te maken van toezichthouder tot leraar. Uitgaand van de pedagogische relatie tussen leraar en leerling. Dat kan ook niet anders in het onderwijs, lijkt mij. Waarom is dat toch zo uniek? Hoe kan het dat in alle dikke boeken en artikelen over governance er zo weinig van een samenhangende, coherente visie op besturen en leidinggeven wordt uitgegaan? En waarom is er zo weinig oog voor de specifieke context van bestuur en toezicht in het onderwijs? Dat maakt namelijk wel degelijk uit, juist omdat onderwijs zelf een proces van leren en ontwikkelen is, van ruimte en begrenzing, van initiatief en verantwoordelijkheid.

De rol van wetenschap en onderzoek

Op deze vraag zou de wetenschap bij uitstek een antwoord moeten kunnen geven. Ook daar blijf ik me verbazen. Er is geen gebrek aan gerespecteerde autoriteiten die hun persoonlijke visie op goed bestuur en toezicht hebben opgeschreven. Er is wel gebrek aan een coherente doordenking van deze visies. Ik heb zelf een schamele poging gedaan een overzicht te maken van visies op intern toezicht, omdat ik nergens een voorbeeld kon vinden van waar dit eerder gebeurd was.

Er is eveneens een gebrek aan empirisch onderzoek naar wat er daadwerkelijk gebeurt in bestuur en toezicht. Het laatste evaluatierapport van Rienk Goodijk voor de VO-raad is weliswaar gebaseerd op vragenlijsten en casusbeschrijvingen, maar dat zijn allemaal secundaire indrukken. Terwijl je primaire bronnen nodig hebt. Je moet weten wat er daadwerkelijk gezegd wordt, wat er gebeurt aan de bestuurstafel. Dan pas kun je echt wat zeggen over de kwaliteit van bestuur en toezicht. Dat onderzoek gebeurt veel en veel te weinig (uitzonderingen daargelaten).

Waarom merkt niemand dat op, waarom maakt niemand een probleem van dit gebrek aan onderzoek? Want met zo'n onderliggend kader, getoetst aan empirische praktijk, wordt het mogelijk wat zinnigs te zeggen over de verschillende visies die besturen (en hun rvt's) hanteren. Dan wordt de zelfevaluatie ook veel waardevoller: klopt onze visie nog met wat we willen bereiken? Is het nog consistent? Moeten we onze visie bijstellen, en wat betekent dat voor onze werkwijze?De externe verantwoording wordt transparanter: de raad kan veel beter uitleggen wat hij van plan was en of dat gelukt is. En de onderwijsinspectie heeft meer houvast om verschillende visies op toezicht te vergelijken op hun effect op de deugdelijkheid van het onderwijs. En we zijn in staat om daar waar het mis gaat, met steeds meer houvast te bepalen wat andere besturen kunnen doen, om de kans op eigen missers te minimaliseren.