Toezicht op samenwerkingsverbanden en passend onderwijs

Gisteren kwam Ouders&Onderwijs met het vrij schokkende resultaat van een peiling onder ouders over hun ervaringen met passend onderwijs. Het blijkt dat veel ouders zich nog steeds van het kastje naar de muur gestuurd voelen en niet de ervaring hebben dat scholen hun best doen om een passende plek voor hun kind te vinden. Dat vind ik schokkend, omdat dit de centrale doelstelling van passend onderwijs is. En die wordt volgens de belangrijkste belanghebbende (ouders) niet gehaald. Hoe kan dit? En hoe kunnen bestuurders en toezichthouders, die eindverantwoordelijk zijn, hier meer grip op krijgen? Daar wil ik in dit blog op ingaan.

Morele eigenaren als startvraag

Als ik werk met raden van toezicht en bestuur (wat we in het Engels ‘governance’ noemen), is voor mij een startvraag: wie zijn jullie morele eigenaren? Namens wie doen jullie je werk? Aan welke groepen ontlenen jullie de legitimiteit van jullie gezag om besluiten te nemen in morele kwesties? In het onderwijs komen een aantal groepen dan vaak terug: ouders, leraren, lokale samenleving. En bij ouders en leraren gaat het dan niet om hun rol als consument, klant of werknemer, maar om hun rol als betrokken burger, die belang hecht aan goed onderwijs vanuit een bepaalde opvatting over een wenselijke maatschappij.
Het is niet eenvoudig, maar wel belangrijk om dat onderscheid te maken en dat gesprek te voeren. Bestuurders hebben in de vraag naar wie die morele eigenaren zijn, een belangrijke rol. Die vraag naar eigenaren is extra ingewikkeld voor de samenwerkingsverbanden (swv’s), die een hoofdrol spelen bij de uitvoering van passend onderwijs. Want wie zijn de morele eigenaren van de samenwerkingsverbanden? Ik kom daar straks op terug. Ook daar zullen we zien dat het belangrijk is om twee rollen uit elkaar te houden: die van consument en van eigenaar.

Wat is passend onderwijs?

Eerst nog even over het begrip ‘passend onderwijs’ zelf. Want daar is iets geks mee aan de hand. Moet niet al het onderwijs passend zijn? Als het om passend onderwijs gaat, stel ik wel eens de vraag: wat is nu zorg, en wat is onderwijs? Dat is een lastige vraag natuurlijk, maar volgens mij is de bedoeling van de hele omwenteling naar passend onderwijs juist, dat we die vraag telkens aan de orde stellen.
Ik denk zelf, dat omdat we ‘goed onderwijs’ de afgelopen decennia gaandeweg zijn gaan definiëren als: het toeleiden van zoveel mogelijk leerlingen naar een zo hoog mogelijk diploma in zo kort mogelijke tijd, dat alles wat leraren en scholen daarvan afhoudt, al snel als ‘zorg’ wordt gedefinieerd. Dan is het niet raar dat leraren, ouders en leerlingen zich enorm onder druk gezet voelen: het onderwijs is nooit goed genoeg (het kan altijd hoger) en de zorgvraag is daarmee in principe oneindig.

Pervers mechanisme

Dat leidt tot een pervers mechanisme: iedere school heeft er belang bij de kinderen te selecteren waarbij de kans het grootst is, dat ze in korte tijd een hoog diploma (of eindadvies PO) behalen. De vraag op de onderwijsmarkt is niet: wat kan de school betekenen voor de leerling, maar wat kan de leerling betekenen voor de school? Leerlingen van wie al bij voorbaat duidelijk is, dat een hoog diploma er of niet in zit, of alleen met heel veel begeleiding, doen het dan niet lekker op de onderwijsmarkt.
Dat perverse mechanisme zorgt er uiteindelijk voor, dat iedereen een belang heeft bij het doorverwijzen naar speciaal onderwijs: leraren, leidinggevenden, bestuurders, en uiteindelijk ook ouders (omdat ze doodmoe zijn van de strijd en het gedoe en snakken naar een oplossing). Iedereen, behalve de leerling. Want het speciaal onderwijs is een fuik waar je maar heel moeilijk weer uitkomt.
Dit mechanisme is overigens niet nieuw, maar werd al in 1988 beschreven door Doornbos en Stevens. Bij het 30-jarig jubileum vorig jaar werd geen feestje gevierd. De hardnekkigheid van dit mechanisme valt alleen te doorbreken, als we telkens opnieuw de vraag stellen: wat is goed onderwijs? Vandaar dat die vraag zo belangrijk is. En die vraag kun je alleen stellen als je ouders, leraren en andere betrokkenen benadert als eigenaren.

Resultaten voor leerlingen

Een tweede vraag die ik aan besturen en hun raden van toezicht stel in mijn werk als governance-adviseur is: welk resultaat beogen jullie te bereiken? Dat is ongeveer dezelfde vraag als: wat is goed onderwijs? Alleen reik ik (net als bij de vraag naar eigenaren doe ik dit op basis van Policy Governance-principes) een wijze van formuleren aan, die de bestuurders en toezichthouders dwingt om deze vraag te beantwoorden in termen van wat leerlingen (en hun ouders) merken aan meerwaarde van hun inspanningen. Wat is het verschil dat de besturen voor die leerlingen willen maken?
‘Het implementeren van passend onderwijs’ is dan geen goed antwoord. ‘Het realiseren van een doelmatige verevening van beschikbare gelden’ ook niet. Wel (bijvoorbeeld): ‘alle leerlingen in de regio x hebben toegang tot een passende onderwijsvoorziening die ze in staat stelt hun talent te ontplooien, en de benodigde kennis, vaardigheden en persoonlijke ontwikkeling op te doen om als verantwoordelijk burger een bijdrage te leveren aan de huidige en toekomstige samenleving.’

IJkpunten en verantwoording

Dat laatste is nogal wat, om je ten doel te stellen. Toch denk ik, weet ik, dat de meeste schoolbesturen het niet voor minder doen. Het op die manier formuleren van wat ik dan een ijkpunt noem, stelt besturen en hun toezichthouders in staat om telkens weer na te gaan, of ze nog op de goede weg zitten. Om die vraag te beantwoorden, moeten bestuurders en toezichthouders steeds weer in gesprek over die ene belangrijke vraag: wat is goed onderwijs?
Bestuurders en toezichthouders zullen vervolgens weer verantwoording moeten geven. Aan wie? Aan hun morele eigenaren. Want die zorgen voor de basis voor de legitimiteit van hun functie als bestuurders. Als bestuurders geen goed ‘verhaal’ hebben, dat wil zeggen: hun beleid niet kunnen verbinden met de waarden die hun morele eigenaren koesteren, dan liggen ze al snel onder vuur. En terecht.

Het bestaansrecht van het swv

Als we vervolgens specifiek gaan kijken naar de governance van swv’s dan wordt het ingewikkeld. Want het beoogd resultaat van een swv (‘alle leerlingen hebben toegang tot een passende onderwijsvoorziening’) overlapt op het eerste gezicht met het beoogde resultaat van de onderliggende schoolbesturen. Waar zit dan het onderscheid? Simpel: daar waar een individueel schoolbestuur er zelf niet meer uitkomt. Dat impliceert gelijk ook, dat het schoolbestuur er dus wel alles aan gedaan moet hebben, voordat het naar het swv gaat. Daarmee heb je de kern van het bestaansrecht van het swv te pakken.
Dat is dus niet het zijn van een voorziening om die leerlingen op af te schuiven, die de toetsresultaten van het eigen bestuur in gevaar dreigen te brengen. Maar: het zijn van een backup voor elkaar, als je onverhoopt tekortschiet in je zorgplicht.

Het samenwerkingsverband als broodfonds

Het samenwerkingsverband is een soort broodfonds van schoolbesturen. In een broodfonds steunen zzp-ers elkaar bij ziekte. Alle deelnemers zijn tegelijk eigenaar en ‘klant’ van het fonds. Iedereen legt wat geld in, in de wetenschap dat als het nodig is, de anderen voor jouw inkomen zullen zorgen. Alle betrokkenen voelen zich als eigenaren verantwoordelijk om er geen misbruik van te maken. En iedereen voelt zich daarom als klant verantwoordelijk dat je er alleen in uiterste noodgevallen een beroep op doet. Iedereen snapt dat het onzin is om op voorhand al een deel van het geld te claimen, mocht je ziek worden dit jaar. Het beoogd resultaat van het broodfonds is een resultaat voor het collectief, niet voor individuele zzp-ers.

Katalysator van het gesprek

Terug naar de samenwerkingsverbanden. De aangesloten besturen zijn namelijk ook tegelijk eigenaar en ‘klant’ van het swv. Het beoogd resultaat is hier ook collectief, namelijk het bedienen van die leerlingen die de capaciteiten van de aangesloten besturen overstijgen. Dan is het onzin om op voorhand je geld te eisen. Dan gedraag je je namelijk niet als eigenaar, maar als klant. En het gesprek over goed onderwijs komt dan niet op gang. Dat is immers niet meer nodig.
Als besturen snappen dat ze zélf eigenaar zijn van hun swv, dan is het duidelijker dat ze onderling — als eigenaren — het gesprek moeten voeren over wat goed, passend onderwijs is. En daarvoor zullen ze eerst in hun eigen kring, als bestuur met de morele eigenaren van hun eigen organisatie, het gesprek gevoerd moeten hebben, over wat ze daar ‘goed onderwijs’ vinden. Dat is, zoals gezegd, een moeilijk gesprek. Maar als we dat niet in de scholen zelf voeren, dan gaat het op het niveau van het swv al helemaal niet lukken. Laat staan op het niveau van de samenleving als geheel.
Zo kan een duidelijker besef van eigenaarschap werken als katalysator van het gesprek over goed onderwijs. En dat is volgens mij precies wat er gebeuren moet.



         

Een gedachte over “Toezicht op samenwerkingsverbanden en passend onderwijs

Geef een reactie

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.